Proyecto de Ley que crea el Fondo de Innovación para la Competitividad. 28/07/05
FORMULA INDICACIÓN SUSTITUTIVA AL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL FONDO DE INNOVACIÓN PARA LA COMPETITIVIDAD (Boletín N°3588-08).
SANTIAGO, 28 de Julio de 2005
Nº 144-353/
A S.E. EL PRESIDENTE DEL H. SENADO.
Honorable Senado:
En virtud de mis atribuciones constitucionales, vengo en formular la siguiente indicación sustitutiva al proyecto de ley del rubro, a objeto que sea considerada durante la discusión del mismo en el seno de esa H. Corporación.
I. FUNDAMENTOS DE LA INICIATIVA.
1. Necesidad de construir ventajas comparativas dinámicas.
Chile comenzó a experimentar un crecimiento alto y sostenido desde que sentó las bases de una estrategia de desarrollo compatible con sus ventajas comparativas y ordenó sus políticas macroeconómicas. Cuando lo anterior se complementó con un Estado no prescindente, corrector de fallas de mercado, proveedor de bienes e infraestructura pública, así como de protección social, también se comenzaron a evidenciar avances en términos de equidad, principalmente en lo referido a reducción de la pobreza.
Sin embargo, a pesar de los éxitos de los últimos veinte años, existen límites al modelo de desarrollo que deben ser enfrentados de manera proactiva. En particular, existe el desafío de construir ventajas competitivas dinámicas, pues nuestras ventajas estáticas en recursos naturales son vulnerables, principalmente ante la apertura comercial de países con recursos naturales similares, pero con menores costos de mano de obra semi-calificada y/o mayor cercanía a los centros de consumo.
Siguiendo la experiencia de los países hoy desarrollados que surgieron desde una posición relativamente similar a la chilena –como, por ejemplo, los escandinavos- se infiere que el camino para construir estas ventajas competitivas dinámicas es la economía del conocimiento en torno a los recursos naturales. En este sentido, parece ser ahora el momento correcto para avanzar en esta senda, por cuanto hay precondiciones que Chile ha ido cumpliendo.
Primero, cuenta con una estabilidad macroeconómica e institucional que sustenta un bajo nivel de riesgo país y una baja volatilidad, lo que sumado al imperio de la ley y al respecto a los derechos de propiedad, sirve de marco base para incentivar las inversiones.
Segundo, cuenta con un sistema de precios no distorsionado, que minimiza las pérdidas de eficiencia.
Tercero, ha desarrollado su infraestructura pública de manera de facilitar las labores productivas.
Cuarto, cuenta con un Sistema Nacional de Innovación, que aunque inmaduro, contiene un grupo de programas y fondos eficientes.
Quinto, cuenta con un mercado de capitales creciente y debidamente regulado, que sirve como base para avanzar en el financiamiento del emprendimiento innovador.
Y sexto, ha evidenciado mejoras notables en la cobertura educacional.
2. Superación de los rezagos en innovación para la competitividad.
No obstante las precondiciones que nuestro país ha cumplido para avanzar en la senda de la economía del conocimiento, aún presenta importantes rezagos en materia de innovación para la competitividad.
Primero, existe en Chile una baja incorporación de la innovación tecnológica como factor competitivo, lo que se refleja en una baja tasa de gasto en Investigación y Desarrollo (I+D) como porcentaje del PIB. En efecto, mientras que Chile invierte sólo el 0,7% del PIB en I+D, países como Finlandia y Suecia invierten más de seis veces dicho porcentaje. Más preocupante aún, es el hecho de que el esfuerzo relativo del sector privado es especialmente bajo. Así, mientras que en Chile sólo un tercio del gasto total en I+D es privado, en Finlandia y Suecia es de dos tercios.
Segundo, existe en nuestro país una baja proporción de investigación aplicada, lo que sumado a la insuficiente vinculación entre las universidades y las empresas, se traduce en bajos niveles de investigación con impacto productivo. Refleja de esta situación es el bajo nivel de patentamiento existente. En efecto, mientras que en Finlandia y Suecia se generan cerca de 200 patentes anuales por cada millón de habitantes, en Chile sólo se genera una.
Y tercero, a diferencia de los países líderes en la economía del conocimiento, no existe en Chile una estrategia explícita que oriente las prioridades de política de innovación para la competitividad, ni una instancia de coordinación y evaluación de los esfuerzos en dicho ámbito. Esto ocasiona descoordinaciones y duplicaciones de programas públicos e impide la generación de masa crítica en programas particulares, disminuyendo así su eficiencia y eficacia. Esto queda graficado en la existencia de al menos 30 programas o agencias públicas en el ámbito de las políticas de innovación, con poca interacción entre ellas.
3. Rol público en el fomento a la innovación.
La experiencia internacional reconoce que el sector público tiene un rol insustituible para ayudar a superar las carencias identificadas en Chile en el ámbito de la innovación, pues existen importantes fallas de mercado que limitan el esfuerzo innovador. En particular se destaca:
Primero, la insuficiente apropiabilidad de los beneficios del esfuerzo innovador y los altos costos de transacción y de coordinación, que hacen necesarias políticas públicas orientadas a animar la asociatividad y cooperación entre agentes privados y a proteger la propiedad intelectual.
Y segundo, la alta incertidumbre no cuantificable, la intangibilidad de los activos y los mercados financieros incompletos dificultan el financiamiento de los proyectos de innovación, lo que genera la necesidad de políticas públicas orientadas a desarrollar el mercado de capitales, en particular en lo referente a la disponibilidad de capital semilla y de riesgo.
Sin desmedro de lo anterior, al emprender políticas públicas en el ámbito de la innovación, es indispensable evitar también las fallas de Estado, tales como la captura por parte de grupos de interés, los esfuerzos no pertinentes desde el punto de vista de los mercados, y las ineficiencias en términos de descoordinación y gastos administrativos.
4. Eficiencia intertemporal en la administración de los recursos del país.
Hoy Chile dispone de una excepcional combinación de altos precios del cobre y una base institucional, política y económica que lo sitúa en la senda del desarrollo. Cabe recordar, sin embargo, que en otras épocas y ante coyunturas similares el país desperdició la posibilidad de traspasar el umbral del progreso, tanto por que no cuidó las condiciones que generaban inversión cómo por que no supo trasformar las cuantiosas rentas de carácter temporal en ingresos permanentes. En este sentido, como país debemos hacernos cargo del desafío de convertir lo que podría ser un impulso transitorio en un factor de desarrollo duradero.
Un primer e importante paso que se dio para abordar este reto fue el amplio consenso que permitió el establecimiento de un impuesto específico a la minería, mediante el cual Chile comenzará a percibir lo que en justicia le corresponde por sus riquezas en cobre y otros minerales. El paso lógico que sigue a continuación es el generar un consenso similar que permita disponer de estos recursos para financiar el tránsito al desarrollo.
Consistentemente, la presente iniciativa plantea que la mayor recaudación obtenida por el erario nacional mediante la aplicación del impuesto en cuestión, se destine a incrementar el esfuerzo nacional orientado al fortalecimiento de la capacidad innovadora del país. De este modo, se posibilitará el reemplazo del recurso minero, que tiene una capacidad finita y no renovable de generar ingresos, por activos con capacidad generadora de ingresos permanentes. Esto constituye un claro avance en la eficiente administración intertemporal de la riqueza del país.
Por ello, la presente iniciativa no sólo orienta el destino de los recursos señalados, sino que también genera una institucionalidad funcional para que estos recursos aumenten la productividad y competitividad de nuestra economía. Para garantizar que estos recursos sean efectivamente fuente de nuevas oportunidades productivas, el proyecto crea las condiciones para que la innovación sea de alta calidad y asociada a nuestras ventajas comparativas. Ello supone asegurar el financiamiento de los mejores proyectos a nivel nacional, pero al mismo tiempo el fortalecimiento de las capacidades regionales en el ámbito de la innovación, para que todas las regiones puedan competir en un pie de igualdad. Esto último se hace considerando tanto las potencialidades y necesidades de cada región, como el esfuerzo en términos de recursos que éstas harán a través de su contribución a la recaudación del impuesto específico a la minería.
II. PROPÓSITOS DE LA INICIATIVA.
1. Fortalecimiento del esfuerzo nacional en innovación.
La presente iniciativa busca fortalecer el esfuerzo nacional -público y privado- en el campo de la innovación, con el fin de impactar positivamente en la competitividad nacional y en las perspectivas de crecimiento del país. Se reconoce que este esfuerzo debe ir más allá de las necesarias ganancias de eficiencia dadas por la racionalización de los actuales programas públicos en la materia. En efecto, en el ámbito de la investigación y desarrollo, se estima que Chile debe cerrar una brecha de al menos 2,5 puntos porcentuales del PIB para alinearse con los países líderes en innovación. Ciertamente, esta brecha no puede cerrase de manera inmediata. Sin embargo, sí se hace necesario dar un fuerte impulso que además movilice recursos del sector privado a través de un efecto demostración y de superación de un umbral que asegure una masa crítica innovadora.
2. Estructuración de un sistema nacional de innovación eficiente.
Como un necesario complemento al fortalecimiento del esfuerzo nacional en innovación, la presente iniciativa persigue estructurar una institucionalidad eficiente, capaz de plantear una estrategia participativa y consensuada que oriente y coordine las políticas en el campo de la innovación para la competitividad, que movilice recursos del sector privado, que fomente la cooperación público-privada y entre el sector investigador y el sector productivo, y que monitoree y evalúe sistemáticamente las políticas públicas al respecto.
A este respecto, cabe señalar que países líderes en innovación han reformado su institucionalidad persiguiendo estos fines, reconociendo la importancia de separar claramente el rol de diseño de política del de ejecución de la misma (por ejemplo, en 1987, Finlandia instauró el Consejo de Política Tecnológica y Científica; en 1997, Irlanda creó el Consejo para la Ciencia, Tecnología e Innovación; y en 1999, Corea del Sur implementó el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología).
III. CONTENIDO DE LA INICIATIVA.
1. La estrategia nacional de innovación para la competitividad.
El Título I de la iniciativa norma la elaboración y contenidos de la Estrategia Nacional de Innovación para la Competitividad. Al respecto, establece que será el Presidente de la República el encargado de formular formalmente una estrategia nacional de innovación para la competitividad, la cual deberá abarcar los campos de la ciencia, la formación de recursos humanos especializados y el desarrollo, transferencia y difusión de tecnología. Para este efecto, el Presidente de la República considerará la estrategia propuesta por el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, lo que en todo caso deberá contener un diagnóstico de la posición competitiva del país y sus regiones, una visión de desarrollo de largo plazo, objetivos estratégicos, líneas de acción, metas y criterios de evaluación de cumplimiento de las mismas.
La estrategia en cuestión será una de largo plazo y desvinculada de la coyuntura política, por lo cual se establece para un período de doce años. Con todo, entendiendo que una estrategia eficaz debe tener capacidad de adaptación a cambios relevantes, lo que es especialmente pertinente en el campo de la innovación, se establece la obligatoriedad de revisarla y actualizarla cada cuatro años.
La estrategia de innovación y sus actualizaciones será oficializada a través de decreto supremo suscrito por los Ministros de Economía, Fomento y Reconstrucción, Educación y Hacienda. Con el fin de generar una adecuada difusión y posterior rendición de cuentas respecto a la ejecución de la estrategia, ésta será pública y presentada ante las comisiones correspondientes del Congreso Nacional.
2. El Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad.
a. Naturaleza, objeto y funciones del Consejo.
El proyecto crea el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, que tiene por objeto asesorar al Presidente de la República en todos aquellos aspectos relacionados con las políticas en dicho ámbito, incluyendo los campos de la ciencia, la formación de recursos humanos especializados y el desarrollo, transferencia y difusión de tecnología. Además, el Consejo se constituirá como una instancia de coordinación de las instituciones y de las políticas públicas de innovación para la competitividad.
Las funciones del Consejo de Innovación dicen relación, principalmente, con el desarrollo y la actualización de la estrategia nacional de innovación que se presenta al Presidente de la República. También son funciones del Consejo proponer anualmente los usos del Fondo de Innovación para la Competitividad, las asignaciones presupuestarias para los restantes fondos públicos orientados al fomento de la innovación y las transferencias fiscales directas a las instituciones públicas y privadas en dicho ámbito; proponer iniciativas legales o administrativas orientadas a elevar la efectividad de las políticas públicas de innovación para la competitividad; proponer programas y acciones orientados a fortalecer las capacidades regionales en el ámbito de la innovación para la competitividad; y proponer acciones para difundir la ciencia, la tecnología y la innovación. Para el adecuado cumplimiento de sus funciones, el Consejo deberá establecer instancias de participación en las cuales considere a actores privados y públicos, nacionales y regionales, contemplándose también que cuente con la asesoría de expertos internacionales.
La composición del Consejo se plantea de manera tal de representar un necesario equilibrio entre los ámbitos público y privado, así como de los ámbitos científico-académico y empresarial. Ello, por cuanto la experiencia internacional muestra que las estrategias de innovación exitosas surgen como consensos de actores de todas estas áreas.
En particular, el Consejo lo componen:
- Un experto en políticas públicas, quien lo preside, el cual es designado por el Presidente de la República con acuerdo del Senado;
- Los Ministros de Economía, Fomento y Reconstrucción, de Educación y de Hacienda;
- Un experto en ciencias elegido por el Presidente de la República a propuesta en quina de la Academia de Ciencias;
- Un empresario innovador elegido por el Presidente de la República a propuesta en quina de los empresarios usuarios de la Corporación de Fomento de la Producción, y
- Un experto en formación de capital humano especializado elegido por el Presidente de la República a propuesta en quina del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas.
Además, participan de manera permanente, pero únicamente con derecho a voz, el vicepresidente ejecutivo de la Corporación de Fomento de la Producción y el presidente de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica.
A fin de otorgar al Consejo cierta autonomía de la coyuntura del país y dado que la estrategia que éste desarrolla debe ser pensada a largo plazo, los consejeros son elegidos por un período de seis años, renovable por un período adicional. La excepción la constituye el experto en políticas públicas designado por el Presidente de la República cuyo período será de cuatro años.
Los consejeros que no sean funcionarios públicos recibirán una dieta por cada sesión a la que asistan.
Los consejeros que no sean funcionarios públicos, no podrán ser removidos de sus cargos salvo que no asistan en forma reiterada e injustificada a las sesiones del Consejo.
El Presidente del Consejo podrá ser removido por el Presidente de la República, aunque para designar su reemplazante deberá contar siempre con acuerdo del Senado.
El proyecto establece también las normas de funcionamiento del Consejo, debiendo éste sesionar al menos una vez al mes. El quórum de funcionamiento y la necesidad de mayoría para los acuerdos del mismo permiten que las opiniones del Consejo reflejen un consenso amplio. Asimismo, se establece una sesión especial a la cual se invitará al Presidente de la República, mediante la cual se le dará a conocer las propuestas del Consejo en las materias de su competencia. Finalmente, se establece el carácter público de las sesiones y las propuestas del Consejo.
b. Secretaría Ejecutiva del Consejo.
A continuación, el proyecto crea la Secretaría Ejecutiva del Consejo, la que le servirá de apoyo técnico y administrativo. La Secretaría Ejecutiva estará radicada en la Subsecretaría de Economía y serán de cargo de dicha subsecretaría los gastos en que se incurra para su funcionamiento, incluidas las dietas de los consejeros y las evaluaciones y asesorías realizadas por organismos nacionales e internacionales competentes.
El cargo de Secretario Ejecutivo será desempeñado por el Subsecretario de Economía, quien deberá realizar todas las actividades que sean necesarias para implementar los acuerdos del Consejo. Asimismo, los Ministerios de Educación y Hacienda tendrán representantes en la Secretaría Ejecutiva, los cuales garantizarán el debido equilibrio que debe existir entre las distintas áreas de interés en esta materia. Conjuntamente, se crea el cargo de Secretario Técnico en la planta de la Subsecretaría de Economía, quien tendrá el carácter de Jefe de División.
3. El Fondo de Innovación para la Competitividad.
Enseguida, el proyecto crea el Fondo de Innovación para la Competitividad, con el objetivo de financiar iniciativas de innovación destinadas a incrementar la competitividad del país y sus regiones, de manera consistente con la Estrategia Nacional de Innovación que se encuentre vigente. El destino de estos recursos serán los programas públicos de innovación que contemplen un proceso de asignación transparente a beneficiarios finales, preferentemente competitivo, y que estén sujetos a evaluaciones periódicas. Esto implica que este Fondo no será asignado directamente a los beneficiarios finales, sino que a otros programas públicos que hayan probado debidamente su efectividad.
De esta forma, el Fondo de Innovación no se constituye como un nuevo programa destinado a fomentar la innovación, pues ello sólo acrecentaría la descoordinación y fragmentación de esfuerzos que existe hoy. Por el contrario, el Fondo se constituye como un elemento ordenador de los restantes programas públicos en el ámbito de la innovación, convirtiéndose en una herramienta de priorización al distribuirse entre las distintas líneas programáticas. Para cumplir este rol, se espera incorporar paulatinamente al Fondo la totalidad de los recursos públicos de fomento a la innovación, para que bajo su alero cada programa sea evaluado y reciba recursos acorde a su eficiencia y la prioridad que le asigne la Estrategia de Innovación vigente.
Los recursos del Fondo serán los que contemple anualmente la Ley de Presupuestos, a sugerencia del Consejo. Con todo, durante los primeros ocho años de vigencia del Fondo se asegura un piso de recursos igual a la recaudación esperada del impuesto específico a la minería.
La administración del Fondo le corresponde a la Subsecretaría de Economía, en su calidad de secretaría ejecutiva del Consejo. Esta repartición será la encargada de traspasar, mediante convenios, los recursos del Fondo a las instituciones encargadas de ejecutar los programas públicos en el ámbito de la innovación para la competitividad. A través de estos convenios la subsecretaría monitoreará y evaluará la implementación de los distintos programas que se enmarquen en la estrategia de innovación vigente.
Respecto de aquellos recursos que se destinen vía convenios a la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) y a la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT), parte de los mismos deberán destinarse a la ejecución de programas regionales, pertinentes a la realidad de cada región según lo que acuerden los respectivos actores regionales. En estos casos, las respectivas instituciones (CORFO y CONICYT) deberán, a su vez, suscribir convenios con uno o más Gobiernos Regionales mediante los cuales se obliguen a aportar tres veces los recursos con que concurran los Gobiernos Regionales, hasta completar el total establecido por región en la Ley de Presupuestos respectiva. Durante los dos primeros años de vigencia del Fondo se flexibiliza la necesidad de aporte de los Gobiernos Regionales de manera de permitir, en un principio, el acceso a los recursos del Fondo sin un esfuerzo adicional por parte de las regiones.
En lo referente al arreglo institucional para ejecutar estos recursos regionales, el proyecto opta por un marco general que permite adaptarse a la realidad de cada región, aprovechando lo que el Gobierno Regional y los demás actores relevantes ya han desarrollado en cada una de ellas. Esto permite que otros organismos públicos también concurran a suscribir los convenios señalados. Con todo, el marco general señalado es uno en el cual en régimen se incentiva a las regiones a aportar recursos propios al ámbito de la innovación, lo que asegura la pertinencia de los proyectos y aumenta los recursos totales movilizados.
Con relación a la cuantía de los recursos del Fondo de ejecución regional, la ley garantiza montos específicos a ser destinados a cada una de las regiones durante los primeros cuatro años de vigencia del fondo. Lo anterior tiene por objetivo asegurar que en dicho período las regiones cuenten con los recursos necesarios para realizar diagnósticos sobre sus ventajas competitivas, fortalezas y debilidades, construyan estrategias de desarrollo regionales, y fortalezcan las capacidades regionales en el ámbito de la innovación para la competitividad. Así, se busca que las regiones desarrollen capacidades básicas para que en el futuro estén en condiciones de competir por la totalidad de los recursos del Fondo.
En cuanto a la distribución de los recursos del Fondo de ejecución regional, éstos seguirán los siguientes criterios:
- El 60% se ejecutará en regiones mineras (definidas como aquellas que tengan una participación mayor al 1% en la actividad minera nacional, excluyendo carbón, petróleo y gas). Estos recursos se distribuirán según su participación en la actividad minera nacional y según los criterios socioeconómicos mediante los cuales se asigna el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).
- El 40% se ejecutará en las regiones restantes, distribuido según los criterios socioeconómicos mediante los cuales se asigna el FNDR.
En consecuencia, tengo el honor de someter a vuestra consideración, la siguiente indicación sustitutiva:
- Para sustituir el texto del proyecto por el siguiente:
(Sigue en Título I)
SANTIAGO, 28 de Julio de 2005
Nº 144-353/
A S.E. EL PRESIDENTE DEL H. SENADO.
Honorable Senado:
En virtud de mis atribuciones constitucionales, vengo en formular la siguiente indicación sustitutiva al proyecto de ley del rubro, a objeto que sea considerada durante la discusión del mismo en el seno de esa H. Corporación.
I. FUNDAMENTOS DE LA INICIATIVA.
1. Necesidad de construir ventajas comparativas dinámicas.
Chile comenzó a experimentar un crecimiento alto y sostenido desde que sentó las bases de una estrategia de desarrollo compatible con sus ventajas comparativas y ordenó sus políticas macroeconómicas. Cuando lo anterior se complementó con un Estado no prescindente, corrector de fallas de mercado, proveedor de bienes e infraestructura pública, así como de protección social, también se comenzaron a evidenciar avances en términos de equidad, principalmente en lo referido a reducción de la pobreza.
Sin embargo, a pesar de los éxitos de los últimos veinte años, existen límites al modelo de desarrollo que deben ser enfrentados de manera proactiva. En particular, existe el desafío de construir ventajas competitivas dinámicas, pues nuestras ventajas estáticas en recursos naturales son vulnerables, principalmente ante la apertura comercial de países con recursos naturales similares, pero con menores costos de mano de obra semi-calificada y/o mayor cercanía a los centros de consumo.
Siguiendo la experiencia de los países hoy desarrollados que surgieron desde una posición relativamente similar a la chilena –como, por ejemplo, los escandinavos- se infiere que el camino para construir estas ventajas competitivas dinámicas es la economía del conocimiento en torno a los recursos naturales. En este sentido, parece ser ahora el momento correcto para avanzar en esta senda, por cuanto hay precondiciones que Chile ha ido cumpliendo.
Primero, cuenta con una estabilidad macroeconómica e institucional que sustenta un bajo nivel de riesgo país y una baja volatilidad, lo que sumado al imperio de la ley y al respecto a los derechos de propiedad, sirve de marco base para incentivar las inversiones.
Segundo, cuenta con un sistema de precios no distorsionado, que minimiza las pérdidas de eficiencia.
Tercero, ha desarrollado su infraestructura pública de manera de facilitar las labores productivas.
Cuarto, cuenta con un Sistema Nacional de Innovación, que aunque inmaduro, contiene un grupo de programas y fondos eficientes.
Quinto, cuenta con un mercado de capitales creciente y debidamente regulado, que sirve como base para avanzar en el financiamiento del emprendimiento innovador.
Y sexto, ha evidenciado mejoras notables en la cobertura educacional.
2. Superación de los rezagos en innovación para la competitividad.
No obstante las precondiciones que nuestro país ha cumplido para avanzar en la senda de la economía del conocimiento, aún presenta importantes rezagos en materia de innovación para la competitividad.
Primero, existe en Chile una baja incorporación de la innovación tecnológica como factor competitivo, lo que se refleja en una baja tasa de gasto en Investigación y Desarrollo (I+D) como porcentaje del PIB. En efecto, mientras que Chile invierte sólo el 0,7% del PIB en I+D, países como Finlandia y Suecia invierten más de seis veces dicho porcentaje. Más preocupante aún, es el hecho de que el esfuerzo relativo del sector privado es especialmente bajo. Así, mientras que en Chile sólo un tercio del gasto total en I+D es privado, en Finlandia y Suecia es de dos tercios.
Segundo, existe en nuestro país una baja proporción de investigación aplicada, lo que sumado a la insuficiente vinculación entre las universidades y las empresas, se traduce en bajos niveles de investigación con impacto productivo. Refleja de esta situación es el bajo nivel de patentamiento existente. En efecto, mientras que en Finlandia y Suecia se generan cerca de 200 patentes anuales por cada millón de habitantes, en Chile sólo se genera una.
Y tercero, a diferencia de los países líderes en la economía del conocimiento, no existe en Chile una estrategia explícita que oriente las prioridades de política de innovación para la competitividad, ni una instancia de coordinación y evaluación de los esfuerzos en dicho ámbito. Esto ocasiona descoordinaciones y duplicaciones de programas públicos e impide la generación de masa crítica en programas particulares, disminuyendo así su eficiencia y eficacia. Esto queda graficado en la existencia de al menos 30 programas o agencias públicas en el ámbito de las políticas de innovación, con poca interacción entre ellas.
3. Rol público en el fomento a la innovación.
La experiencia internacional reconoce que el sector público tiene un rol insustituible para ayudar a superar las carencias identificadas en Chile en el ámbito de la innovación, pues existen importantes fallas de mercado que limitan el esfuerzo innovador. En particular se destaca:
Primero, la insuficiente apropiabilidad de los beneficios del esfuerzo innovador y los altos costos de transacción y de coordinación, que hacen necesarias políticas públicas orientadas a animar la asociatividad y cooperación entre agentes privados y a proteger la propiedad intelectual.
Y segundo, la alta incertidumbre no cuantificable, la intangibilidad de los activos y los mercados financieros incompletos dificultan el financiamiento de los proyectos de innovación, lo que genera la necesidad de políticas públicas orientadas a desarrollar el mercado de capitales, en particular en lo referente a la disponibilidad de capital semilla y de riesgo.
Sin desmedro de lo anterior, al emprender políticas públicas en el ámbito de la innovación, es indispensable evitar también las fallas de Estado, tales como la captura por parte de grupos de interés, los esfuerzos no pertinentes desde el punto de vista de los mercados, y las ineficiencias en términos de descoordinación y gastos administrativos.
4. Eficiencia intertemporal en la administración de los recursos del país.
Hoy Chile dispone de una excepcional combinación de altos precios del cobre y una base institucional, política y económica que lo sitúa en la senda del desarrollo. Cabe recordar, sin embargo, que en otras épocas y ante coyunturas similares el país desperdició la posibilidad de traspasar el umbral del progreso, tanto por que no cuidó las condiciones que generaban inversión cómo por que no supo trasformar las cuantiosas rentas de carácter temporal en ingresos permanentes. En este sentido, como país debemos hacernos cargo del desafío de convertir lo que podría ser un impulso transitorio en un factor de desarrollo duradero.
Un primer e importante paso que se dio para abordar este reto fue el amplio consenso que permitió el establecimiento de un impuesto específico a la minería, mediante el cual Chile comenzará a percibir lo que en justicia le corresponde por sus riquezas en cobre y otros minerales. El paso lógico que sigue a continuación es el generar un consenso similar que permita disponer de estos recursos para financiar el tránsito al desarrollo.
Consistentemente, la presente iniciativa plantea que la mayor recaudación obtenida por el erario nacional mediante la aplicación del impuesto en cuestión, se destine a incrementar el esfuerzo nacional orientado al fortalecimiento de la capacidad innovadora del país. De este modo, se posibilitará el reemplazo del recurso minero, que tiene una capacidad finita y no renovable de generar ingresos, por activos con capacidad generadora de ingresos permanentes. Esto constituye un claro avance en la eficiente administración intertemporal de la riqueza del país.
Por ello, la presente iniciativa no sólo orienta el destino de los recursos señalados, sino que también genera una institucionalidad funcional para que estos recursos aumenten la productividad y competitividad de nuestra economía. Para garantizar que estos recursos sean efectivamente fuente de nuevas oportunidades productivas, el proyecto crea las condiciones para que la innovación sea de alta calidad y asociada a nuestras ventajas comparativas. Ello supone asegurar el financiamiento de los mejores proyectos a nivel nacional, pero al mismo tiempo el fortalecimiento de las capacidades regionales en el ámbito de la innovación, para que todas las regiones puedan competir en un pie de igualdad. Esto último se hace considerando tanto las potencialidades y necesidades de cada región, como el esfuerzo en términos de recursos que éstas harán a través de su contribución a la recaudación del impuesto específico a la minería.
II. PROPÓSITOS DE LA INICIATIVA.
1. Fortalecimiento del esfuerzo nacional en innovación.
La presente iniciativa busca fortalecer el esfuerzo nacional -público y privado- en el campo de la innovación, con el fin de impactar positivamente en la competitividad nacional y en las perspectivas de crecimiento del país. Se reconoce que este esfuerzo debe ir más allá de las necesarias ganancias de eficiencia dadas por la racionalización de los actuales programas públicos en la materia. En efecto, en el ámbito de la investigación y desarrollo, se estima que Chile debe cerrar una brecha de al menos 2,5 puntos porcentuales del PIB para alinearse con los países líderes en innovación. Ciertamente, esta brecha no puede cerrase de manera inmediata. Sin embargo, sí se hace necesario dar un fuerte impulso que además movilice recursos del sector privado a través de un efecto demostración y de superación de un umbral que asegure una masa crítica innovadora.
2. Estructuración de un sistema nacional de innovación eficiente.
Como un necesario complemento al fortalecimiento del esfuerzo nacional en innovación, la presente iniciativa persigue estructurar una institucionalidad eficiente, capaz de plantear una estrategia participativa y consensuada que oriente y coordine las políticas en el campo de la innovación para la competitividad, que movilice recursos del sector privado, que fomente la cooperación público-privada y entre el sector investigador y el sector productivo, y que monitoree y evalúe sistemáticamente las políticas públicas al respecto.
A este respecto, cabe señalar que países líderes en innovación han reformado su institucionalidad persiguiendo estos fines, reconociendo la importancia de separar claramente el rol de diseño de política del de ejecución de la misma (por ejemplo, en 1987, Finlandia instauró el Consejo de Política Tecnológica y Científica; en 1997, Irlanda creó el Consejo para la Ciencia, Tecnología e Innovación; y en 1999, Corea del Sur implementó el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología).
III. CONTENIDO DE LA INICIATIVA.
1. La estrategia nacional de innovación para la competitividad.
El Título I de la iniciativa norma la elaboración y contenidos de la Estrategia Nacional de Innovación para la Competitividad. Al respecto, establece que será el Presidente de la República el encargado de formular formalmente una estrategia nacional de innovación para la competitividad, la cual deberá abarcar los campos de la ciencia, la formación de recursos humanos especializados y el desarrollo, transferencia y difusión de tecnología. Para este efecto, el Presidente de la República considerará la estrategia propuesta por el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, lo que en todo caso deberá contener un diagnóstico de la posición competitiva del país y sus regiones, una visión de desarrollo de largo plazo, objetivos estratégicos, líneas de acción, metas y criterios de evaluación de cumplimiento de las mismas.
La estrategia en cuestión será una de largo plazo y desvinculada de la coyuntura política, por lo cual se establece para un período de doce años. Con todo, entendiendo que una estrategia eficaz debe tener capacidad de adaptación a cambios relevantes, lo que es especialmente pertinente en el campo de la innovación, se establece la obligatoriedad de revisarla y actualizarla cada cuatro años.
La estrategia de innovación y sus actualizaciones será oficializada a través de decreto supremo suscrito por los Ministros de Economía, Fomento y Reconstrucción, Educación y Hacienda. Con el fin de generar una adecuada difusión y posterior rendición de cuentas respecto a la ejecución de la estrategia, ésta será pública y presentada ante las comisiones correspondientes del Congreso Nacional.
2. El Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad.
a. Naturaleza, objeto y funciones del Consejo.
El proyecto crea el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, que tiene por objeto asesorar al Presidente de la República en todos aquellos aspectos relacionados con las políticas en dicho ámbito, incluyendo los campos de la ciencia, la formación de recursos humanos especializados y el desarrollo, transferencia y difusión de tecnología. Además, el Consejo se constituirá como una instancia de coordinación de las instituciones y de las políticas públicas de innovación para la competitividad.
Las funciones del Consejo de Innovación dicen relación, principalmente, con el desarrollo y la actualización de la estrategia nacional de innovación que se presenta al Presidente de la República. También son funciones del Consejo proponer anualmente los usos del Fondo de Innovación para la Competitividad, las asignaciones presupuestarias para los restantes fondos públicos orientados al fomento de la innovación y las transferencias fiscales directas a las instituciones públicas y privadas en dicho ámbito; proponer iniciativas legales o administrativas orientadas a elevar la efectividad de las políticas públicas de innovación para la competitividad; proponer programas y acciones orientados a fortalecer las capacidades regionales en el ámbito de la innovación para la competitividad; y proponer acciones para difundir la ciencia, la tecnología y la innovación. Para el adecuado cumplimiento de sus funciones, el Consejo deberá establecer instancias de participación en las cuales considere a actores privados y públicos, nacionales y regionales, contemplándose también que cuente con la asesoría de expertos internacionales.
La composición del Consejo se plantea de manera tal de representar un necesario equilibrio entre los ámbitos público y privado, así como de los ámbitos científico-académico y empresarial. Ello, por cuanto la experiencia internacional muestra que las estrategias de innovación exitosas surgen como consensos de actores de todas estas áreas.
En particular, el Consejo lo componen:
- Un experto en políticas públicas, quien lo preside, el cual es designado por el Presidente de la República con acuerdo del Senado;
- Los Ministros de Economía, Fomento y Reconstrucción, de Educación y de Hacienda;
- Un experto en ciencias elegido por el Presidente de la República a propuesta en quina de la Academia de Ciencias;
- Un empresario innovador elegido por el Presidente de la República a propuesta en quina de los empresarios usuarios de la Corporación de Fomento de la Producción, y
- Un experto en formación de capital humano especializado elegido por el Presidente de la República a propuesta en quina del Consejo de Rectores de las Universidades Chilenas.
Además, participan de manera permanente, pero únicamente con derecho a voz, el vicepresidente ejecutivo de la Corporación de Fomento de la Producción y el presidente de la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica.
A fin de otorgar al Consejo cierta autonomía de la coyuntura del país y dado que la estrategia que éste desarrolla debe ser pensada a largo plazo, los consejeros son elegidos por un período de seis años, renovable por un período adicional. La excepción la constituye el experto en políticas públicas designado por el Presidente de la República cuyo período será de cuatro años.
Los consejeros que no sean funcionarios públicos recibirán una dieta por cada sesión a la que asistan.
Los consejeros que no sean funcionarios públicos, no podrán ser removidos de sus cargos salvo que no asistan en forma reiterada e injustificada a las sesiones del Consejo.
El Presidente del Consejo podrá ser removido por el Presidente de la República, aunque para designar su reemplazante deberá contar siempre con acuerdo del Senado.
El proyecto establece también las normas de funcionamiento del Consejo, debiendo éste sesionar al menos una vez al mes. El quórum de funcionamiento y la necesidad de mayoría para los acuerdos del mismo permiten que las opiniones del Consejo reflejen un consenso amplio. Asimismo, se establece una sesión especial a la cual se invitará al Presidente de la República, mediante la cual se le dará a conocer las propuestas del Consejo en las materias de su competencia. Finalmente, se establece el carácter público de las sesiones y las propuestas del Consejo.
b. Secretaría Ejecutiva del Consejo.
A continuación, el proyecto crea la Secretaría Ejecutiva del Consejo, la que le servirá de apoyo técnico y administrativo. La Secretaría Ejecutiva estará radicada en la Subsecretaría de Economía y serán de cargo de dicha subsecretaría los gastos en que se incurra para su funcionamiento, incluidas las dietas de los consejeros y las evaluaciones y asesorías realizadas por organismos nacionales e internacionales competentes.
El cargo de Secretario Ejecutivo será desempeñado por el Subsecretario de Economía, quien deberá realizar todas las actividades que sean necesarias para implementar los acuerdos del Consejo. Asimismo, los Ministerios de Educación y Hacienda tendrán representantes en la Secretaría Ejecutiva, los cuales garantizarán el debido equilibrio que debe existir entre las distintas áreas de interés en esta materia. Conjuntamente, se crea el cargo de Secretario Técnico en la planta de la Subsecretaría de Economía, quien tendrá el carácter de Jefe de División.
3. El Fondo de Innovación para la Competitividad.
Enseguida, el proyecto crea el Fondo de Innovación para la Competitividad, con el objetivo de financiar iniciativas de innovación destinadas a incrementar la competitividad del país y sus regiones, de manera consistente con la Estrategia Nacional de Innovación que se encuentre vigente. El destino de estos recursos serán los programas públicos de innovación que contemplen un proceso de asignación transparente a beneficiarios finales, preferentemente competitivo, y que estén sujetos a evaluaciones periódicas. Esto implica que este Fondo no será asignado directamente a los beneficiarios finales, sino que a otros programas públicos que hayan probado debidamente su efectividad.
De esta forma, el Fondo de Innovación no se constituye como un nuevo programa destinado a fomentar la innovación, pues ello sólo acrecentaría la descoordinación y fragmentación de esfuerzos que existe hoy. Por el contrario, el Fondo se constituye como un elemento ordenador de los restantes programas públicos en el ámbito de la innovación, convirtiéndose en una herramienta de priorización al distribuirse entre las distintas líneas programáticas. Para cumplir este rol, se espera incorporar paulatinamente al Fondo la totalidad de los recursos públicos de fomento a la innovación, para que bajo su alero cada programa sea evaluado y reciba recursos acorde a su eficiencia y la prioridad que le asigne la Estrategia de Innovación vigente.
Los recursos del Fondo serán los que contemple anualmente la Ley de Presupuestos, a sugerencia del Consejo. Con todo, durante los primeros ocho años de vigencia del Fondo se asegura un piso de recursos igual a la recaudación esperada del impuesto específico a la minería.
La administración del Fondo le corresponde a la Subsecretaría de Economía, en su calidad de secretaría ejecutiva del Consejo. Esta repartición será la encargada de traspasar, mediante convenios, los recursos del Fondo a las instituciones encargadas de ejecutar los programas públicos en el ámbito de la innovación para la competitividad. A través de estos convenios la subsecretaría monitoreará y evaluará la implementación de los distintos programas que se enmarquen en la estrategia de innovación vigente.
Respecto de aquellos recursos que se destinen vía convenios a la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) y a la Comisión Nacional de Investigación Científica y Tecnológica (CONICYT), parte de los mismos deberán destinarse a la ejecución de programas regionales, pertinentes a la realidad de cada región según lo que acuerden los respectivos actores regionales. En estos casos, las respectivas instituciones (CORFO y CONICYT) deberán, a su vez, suscribir convenios con uno o más Gobiernos Regionales mediante los cuales se obliguen a aportar tres veces los recursos con que concurran los Gobiernos Regionales, hasta completar el total establecido por región en la Ley de Presupuestos respectiva. Durante los dos primeros años de vigencia del Fondo se flexibiliza la necesidad de aporte de los Gobiernos Regionales de manera de permitir, en un principio, el acceso a los recursos del Fondo sin un esfuerzo adicional por parte de las regiones.
En lo referente al arreglo institucional para ejecutar estos recursos regionales, el proyecto opta por un marco general que permite adaptarse a la realidad de cada región, aprovechando lo que el Gobierno Regional y los demás actores relevantes ya han desarrollado en cada una de ellas. Esto permite que otros organismos públicos también concurran a suscribir los convenios señalados. Con todo, el marco general señalado es uno en el cual en régimen se incentiva a las regiones a aportar recursos propios al ámbito de la innovación, lo que asegura la pertinencia de los proyectos y aumenta los recursos totales movilizados.
Con relación a la cuantía de los recursos del Fondo de ejecución regional, la ley garantiza montos específicos a ser destinados a cada una de las regiones durante los primeros cuatro años de vigencia del fondo. Lo anterior tiene por objetivo asegurar que en dicho período las regiones cuenten con los recursos necesarios para realizar diagnósticos sobre sus ventajas competitivas, fortalezas y debilidades, construyan estrategias de desarrollo regionales, y fortalezcan las capacidades regionales en el ámbito de la innovación para la competitividad. Así, se busca que las regiones desarrollen capacidades básicas para que en el futuro estén en condiciones de competir por la totalidad de los recursos del Fondo.
En cuanto a la distribución de los recursos del Fondo de ejecución regional, éstos seguirán los siguientes criterios:
- El 60% se ejecutará en regiones mineras (definidas como aquellas que tengan una participación mayor al 1% en la actividad minera nacional, excluyendo carbón, petróleo y gas). Estos recursos se distribuirán según su participación en la actividad minera nacional y según los criterios socioeconómicos mediante los cuales se asigna el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).
- El 40% se ejecutará en las regiones restantes, distribuido según los criterios socioeconómicos mediante los cuales se asigna el FNDR.
En consecuencia, tengo el honor de someter a vuestra consideración, la siguiente indicación sustitutiva:
- Para sustituir el texto del proyecto por el siguiente:
(Sigue en Título I)
posted by Cylabo at 11:53 a. m.
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